O Congresso Nacional aprovou nesta quarta-feira (18) o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2025. A proposta (PLN 3/2024) prevê um salário mínimo de R$ 1.502 e um déficit de até R$ 31 bilhões nas contas públicas no próximo ano. O texto, que recebeu relatório favorável do senador Confúcio Moura (MDB-RO) na Comissão Mista de Orçamento (CMO), segue para sanção presidencial.

O PLN 3/2024 foi aprovado em votação simbólica. Durante a sessão conjunta desta quarta-feira, o relator fez alguns ajustes no parecer que havia sido definido pela CMO na última terça-feira (17).

A principal alteração se refere ao bloqueio de programações orçamentárias. Na versão aprovada pela CMO, o corte de recursos poderia se dar na mesma proporção aplicável à demais despesas discricionárias do Poder Executivo. O adendo aprovado pelo Congresso Nacional mantém essa regra geral, mas poupa do bloqueio as emendas individuais e de bancadas parlamentares

— Traduzindo em miúdos: se houver contigenciamento de despesas do Executivo, ele não incidirá sobre as emendas parlamentares. É o acordo firmado com os demais partidos políticos aqui neste momento — explicou o senador Confúcio Moura.

Uma segunda alteração de refere às regras de correção do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, o Fundo Partidário. No texto aprovado pela CMO, a correção deveria se dar tendo como base o valor autorizado pelo Orçamento de 2023. Com a mudança, a referência passa a ser o montante pago em 2016, corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

Outra mudança se refere ao orçamento de investimento das estatais. O texto aprovado pela CMO previa que os recursos ficariam limitados às dotações previstas no projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA - PLN 26/2024).

No Plenário do Congresso Nacional, o senador Confúcio Moura incluiu a possibilidade de serem acrescidos recursos para o pagamento de passivos judiciários e administrativos existentes em 2024. Esses valores devem ser quitados em até quatro anos.

Durante os debates do projeto, a oposição criticou a proposta encaminhada pelo Poder Executivo. Para o líder do bloco no Senado, senador Rogério Marinho (PL-RN), o projeto não é capaz de conter o que ele classificou como “uma catástrofe fiscal”.

— Estamos enfrentando uma crise, uma catástrofe do ponto de vista fiscal. Aumentamos em mais de R$ 1 trilhão nossa dívida pública em menos de dois anos. Essa administração temerária fez com que o dólar saltasse para mais de R$ 6. Isso significa um reflexo evidente contra o bolso dos mais pobres — disse.

Otimismo

A expectativa do Poder Executivo para 2025 é de um crescimento de 2,5% do produto interno bruto (PIB) — a soma das riquezas produzidas no país. Em 2026 e 2027, as taxas seriam de 2,58% e 2,62%, respectivamente.

Quanto à inflação, o governo aposta que o IPCA deve ficar em 3,1% no final do próximo ano. A Selic — taxa básica de juros definida pelo Banco Central — está projetada em 8,05%. Até agora, o IPCA acumulado nos últimos doze meses está em 4,87%, enquanto a Selic é de 12,25%.

As projeções oficiais são mais otimistas do que as estimativas do mercado, principalmente para o ano que vem. Os empresários e especialistas preveem um crescimento menor (2% em 2025, 2026 e 2027) e uma inflação maior (IPCA de 4,59% em 2025, 4% em 2026 e 3,58% em 2027).

Indicadores como inflação, crescimento do PIB, salário mínimo, juros e câmbio são determinantes para o desempenho da arrecadação da União. Eles balizam a maioria das projeções orçamentárias, tanto de receita quanto de despesa.

 

Indicador	2025		2026		2027
	PLDO	Focus	PLDO	Focus	PLDO	Focus
Taxa Selic acumulada ano (%)	8,05	13,5	7,22	11,0	7,02	10,0
Taxa de câmbio média (R$/US$)	4,98	5,77	5,03	5,73	5,07	5,69
IPCA acumulado (%)	3,1	4,59	3,0	4,0	3,0	3,58
Crescimento do PIB	2,5	2,0	2,58	2,0	2,62	2,0
PIB (R$ bilhões)	12.388,0		13.237,4		14.132,3
Salário mínimo (R$)	1.502		1.582		1.676

Fonte: Parecer final do senador Confúcio Moura ao PLN 3/2024

Salário mínimo

O salário mínimo, que atualmente é de R$ 1.412, deve chegar a R$ 1.502 no próximo ano. Sobre o valor atual, foi aplicada a reposição da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor  (INPC - 3,35%), mais um crescimento real de 2,9%, referente à variação do PIB de 2023.

Meta fiscal

Embora a meta proposta para 2025 seja zerar o déficit primário do governo federal, há uma margem de tolerância de até R$ 30,97 bilhões (0,25% do PIB) caso o resultado primário seja negativo. Consideradas as despesas com precatórios, o resultado primário deve ser negativo em R$ 29,1 bilhões (0,23% do PIB), dentro, portanto, da margem.

Receitas

O projeto da LDO prevê R$ 2,32 trilhões de receitas primárias em 2025,. O montante equivale a 18,7% do PIB e se refere a todas as receitas, menos os ganhos com operações financeiras.

 

Receita	Valor em R$ bilhões	%PIB
Impostos federais, exceto RGPS (*)	1.841	14,9
RGPS	709,1	5,7
Outras receitas	306,9	2,5
Repasse de tributos compartilhados com estados e municípios	-537,8	4,3
Total das receitas primárias	2.319,7	18,7

(*) Regime Geral de Previdência Social

Fonte: Parecer do senador Confúcio Moura ao PLN 3/2024

Despesas

A estimativa do projeto da LDO é de que as despesas primárias da União (todas as despesas menos os encargos da dívida) alcancem R$ 2,35 bilhões (18,9% do PIB).

 

Despesa	Valor em R$ bilhões	%PIB
Benefícios previdenciários	980,9	7,9
Pessoal e encargos sociais	414,5	3,3
Outras despesas obrigatórias	373,5	3,0
Despesas discricionárias (livres)	173,1	1,4
Total das despesas primárias	2.348,7	18,7

Fonte: Parecer do senador Confúcio Moura ao PLN 3/2024

O Supremo Tribunal Federal (STF) proibiu o contingenciamento das despesas com precatórios, mas permitiu que os valores acima do limite definido pela Emenda Constitucional 114 não sejam usados para calcular a meta de resultado primário. Com isso, R$ 39,6 bilhões devem ser retirados da conta, o que deve levar o resultado primário a um superávit de R$ 10,8 bilhões (0,09% do PIB) para o governo central e de superávit de R$ 5,6 bilhões (0,04% do PIB) para o setor público como um todo.

A meta para as estatais federais, exceto os grupos Petrobras e EBNPar, é de um resultado negativo de R$ 6,2 bilhões em 2025 (0,05% do PIB). Nesse valor não estão incluídos R$ 5 bilhões que as empresas podem investir no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), um pedido do governo no projeto da LDO.

Para estados, Distrito Federal e municípios, o projeto da LDO prevê um superávit total de R$ 1 bilhão. Esse, no entanto, é apenas um indicativo, já que a União não pode regular as finanças dos entes federados. O valor vale apenas como um limite para as garantias que poderão ser oferecidas aos entes para contratação de empréstimos no exterior.

As Consultorias de Orçamento do Senado e da Câmara dos Deputados alertam para riscos fiscais embutidos no projeto da LDO 2025. Entre eles, o aumento do salário mínimo e do INPC e as demandas judiciais. As ações classificadas como de risco possível alcançaram R$ 2,6 trilhões em 2024, enquanto as de risco provável estão em R$ 1 trilhão. A depender da evolução das despesas, a meta estabelecida poderá não ser alcançada.

Teto de gastos

A Lei Complementar 200, de 2023, que substituiu o regime fiscal de teto de gastos, estabelece limites individualizados de despesas primárias para os três Poderes, o Ministério Público da União (MPU) e a Defensoria Pública da União (DPU).

Esses limites são calculados considerando como base inicial as despesas de 2023 corrigidas anualmente pelo INPC, com acréscimo real entre 0,6% e 2,5%, a depender do crescimento real da receita. Para 2025, o limite total para a despesa primária da União está projetado em R$ 2,2 trilhões, sendo R$ 2,1 bilhões para o Poder Executivo. Os valores podem ser atualizados por meio da abertura de crédito suplementar para incorporar correção na projeção do crescimento real da receita de 2024 em relação a 2023.

Contingenciamento

Uma novidade do parecer do senador Confúcio Moura é um anexo com despesas não obrigatórias que não poderão ser contingenciadas pelo Poder Executivo. Entram nesse rol as despesas com:

• Superintendência da Zona Franca de Manaus;
• ensino profissional marítimo;
• Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras;
• outorga de títulos e fiscalização da mineração;
• aquisição e distribuição de alimentos da agricultura familiar;
• defesa agropecuária;
• seguro rural;
• prevenção e redução de danos provocados por desastres naturais; e
• proteção dos indígenas.

Também ficam protegidos os programas de defesa dos direitos humanos e ambientais; de proteção a crianças e adolescentes ameaçados de morte; e de proteção a vítimas e testemunhas ameaçadas. Por fim, não podem ser contingenciados os recursos dos Fundos Nacionais de Desenvolvimento Florestal, para a Criança e o Adolescente, e do Idoso; e do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações.

Outras despesas foram protegidas em uma complementação do voto do relator, também aprovada pela CMO. São as ações de pesquisa, desenvolvimento e transferência de tecnologias para a agropecuária e de manutenção e modernização da infraestrutura física das unidades da A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).

O relator lembra que contingenciamento não se confunde com o bloqueio de recursos. A Lei de Responsabilidade Fiscal — LRF (Lei Complementar 101, de 2000) determina que o bloqueio seja feito para parar as despesas quando as projeções indicarem o descumprimento da meta fiscal. Já o contingenciamento é uma redução temporária do valor a ser liberado até que entrem novas receitas ou que a meta seja cumprida.

Dívida pública

Pela estimativa do governo, a relação entre a dívida pública e o PIB tende a se estabilizar a partir de 2028. Segundo o Poder Executivo, a dívida alcançaria 79,7% do PIB em 2027 e 79,6% em 2028, e começaria a cair, até chegar em 74,5% em 2034.

No entanto, para os analistas financeiros consultados pelo Banco Central, a relação entre a dívida e o PIB subirá quase continuamente até 2032, chegando a 87,5%. Só a partir de então se estabilizará. Isso seria decorrência de os resultados primários projetados serem insuficientes para estabilizar o crescimento da dívida até o fim da década.

Com relação à dívida líquida do setor público, as projeções do projeto da LDO 2025 são de crescimento contínuo. Em 2028, deve alcançar 69,6%. Nesse caso, as estimativas do mercado convergem e indicam que a dívida líquida chegará a 70,8% em 2028.

Regra de Ouro

O projeto admite a inclusão no Orçamento de despesas além dos limites constitucionais (conhecidos como a “regra de ouro” das finanças públicas) e de operações de crédito para bancar essas despesas, desde que aprovadas pela maioria absoluta do Congresso Nacional. Essas despesas podem chegar a R$ 52,7 bilhões em 2025 e a R$ 293,3 bilhões em 2026.

Com a regra de ouro, a Constituição proíbe o governo de fazer dívidas para pagar salários, aposentadorias e os gastos para manter a máquina pública funcionando. As únicas despesas que podem ser cobertas por operações de crédito são o pagamento de dívidas (refinanciamento) e de juros. Quando essa norma é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.

Investimentos

A Lei Complementar 200 também criou um piso de investimentos, correspondente a 0,6% do PIB estimado no Orçamento. Segundo a projeção do projeto da LDO 2025, serão R$ 74,3 bilhões para 2025. Desse total, a Constituição manda destinar 30,4%, ou R$ 22,6 bilhões, a investimentos em andamento.  As prioridades e metas dos investimentos são definidas pelos parlamentares ao longo da tramitação das leis orçamentárias.

Prioridades e metas

Segundo o senador Confúcio Moura, o projeto da LDO 2025 enviado pelo Executivo não lista metas e prioridades de investimento específicas para 2025. Apenas informa que será prioridade o cumprimento das metas genéricas contidas no Plano Plurianual (PPA) para 2024-2027 (Lei 14.802, de 2024). São elas:

• combate à fome e redução das desigualdades;
• educação básica;
• saúde;
• Programa de Aceleração do Crescimento — Novo PAC;
• neoindustrialização, trabalho, emprego e renda;
• combate ao desmatamento; e
• enfrentamento da emergência climática.

Orçamento impositivo

O projeto da LDO 2025 prevê que o Orçamento 2025 deve reservar 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) de 2023, ou seja, R$ 24,7 bilhões, para as emendas individuais dos parlamentares. Mas os recursos não são de indicação totalmente livre: 50% têm que ir para a saúde. Já para as emendas de bancada estadual, o montante será de 1% da RCL realizada em 2024, estimado em R$ 12,7 bilhões.

A Constituição obriga a União a aplicar em ações e serviços públicos de saúde pelo menos 15% da RCL, mas o valor no Orçamento pode ser menor e complementado pelas emendas individuais e de bancada. Segundo as consultorias de Orçamento, as despesas com saúde devem cair de 1,28% do PIB em 2025 para 1,15% do PIB em 2028.

As emendas tem de atender às prioridades do PPA 2024-2027 ou ao Anexo de Prioridades, incorporado pelo senador Confúcio Moura ao projeto da LDO 2025. Em outra mudança do relator, as emendas individuais e de bancada que não tenham a identificação do beneficiário dos recursos devem obedecer “critérios objetivos e impessoais de distribuição entre beneficiários de recursos para a execução da política pública correspondente” previamente divulgados na internet pelo governo.

O projeto admite a possibilidade de os autores indicarem a ordem de prioridade para a execução de suas emendas. Segundo Confúcio Moura, “essa mudança é decorrente do maior conhecimento que os parlamentares possuem sobre as urgências e prioridades para execução das políticas públicas por eles propostas em favor da população representada”.

Quando às emendas de comissão, o relator propõe que devam ser contempladas aquelas com beneficiários dispersos em mais de uma microrregião ou que constem dos planos ou programas constitucionais, executados diretamente ou por meio do envio de recursos aos estados ou ao Distrito Federal.

'Emendas pix'

O relator também propõe alterar os procedimentos para a execução das chamadas “emendas pix”. Para atendê-las, a União faz transferências especiais para as contas bancárias indicadas pelos parlamentares nas emendas individuais.

Em 2025, o autor da emenda individual deve informar previamente o plano de trabalho relativo ao recurso a ser transferido, contendo o objeto e o valor da transferência. O pagamento dessas emendas pode ser feito ao longo do ano, o que, segundo Confúcio Moura, permitirá atender um número maior de beneficiários. Em 2024, o valor total das emendas PIX chegou a quase R$ 8 bilhões.

Propostas legislativas

Confúcio Moura também emendou o projeto da LDO 2025 para impedir que as propostas legislativas de até R$ 13 milhões sejam barradas por não apresentarem a fonte de recursos para seu custeio. Essa regra esteve nas LDOs de alguns anos, mas havia sido abandonada.

Previdência

O texto projeta para 2025 um déficit de R$ 271,8 bilhões (2,19% do PIB) para o sistema previdenciário (arrecadação menos o pagamento de benefícios) — um crescimento de R$ 3,6 bilhões em relação a 2024. No entanto, como proporção do PIB, estima-se uma queda de 0,1%. Em 2028, o déficit do regime geral deverá cair para R$ 274,7 bilhões, valor correspondente a 1,82% do PIB projetado.

O déficit do sistema de previdência do funcionalismo público projetado para 2025 é de R$ 94,5 bilhões (0,77% do PIB), com crescimento de R$ 2,5 bilhões em relação a 2024. Como proporção do PIB, no entanto, a despesa mantêm-se estável. Em 2028, o déficit deve alcançar R$ 104,3 bilhões, ou 0,7% do PIB.

Estima-se para 2025 despesa de R$ 31,7 bilhões (0,3% do PIB) com militares inativos, o que revela estabilidade em relação a 2024. Em 2028, essa despesa deve alcançar cerca de R$ 34,8 bilhões, valor correspondente a 0,25% do PIB.

Segundo o relator, o controle do crescimento das despesas obrigatórias é um dos principais desafios da política fiscal brasileira, “dado que representam atualmente mais de 90% das despesas primárias”. De acordo com Confúcio Moura, as projeções do projeto da LDO 2025 mostram que os benefícios previdenciários podem chegar a 5,48% do PIB em 2060 e 10,11% em 2100.

Transferências voluntárias

Uma das novidades do parecer de Confúcio Moura é a permissão para que municípios com população inferior a 65 mil habitantes recebam transferências voluntárias da União mesmo que estejam inadimplentes com o governo federal. Enquanto as transferências obrigatórias dizem respeito à divisão da arrecadação de impostos compartilhados e aos repasses obrigatórios para saúde e educação, as voluntárias são transferências resultantes de convênios e outros compromissos não obrigatórios.

Transporte

O relator também incluiu no projeto da LDO 2025 uma autorização para que a União invista na construção e na manutenção de rodovias estaduais e municipais destinadas à integração de modais de transporte ou ao escoamento da produção, bem como na malha hidroviária brasileira usada para o transporte de carga e pessoas.